东南亚学 | 张宇权、刘裔彬：菲律宾“大建特建”政策：作为一项竞争性经济策略的考察

世界新一轮科技革命与产业变革、全球产业链布局重塑为东南亚地区带来新的发展机遇，大量资本涌入东南亚地区。东南亚地区年轻人口充裕，市场潜力大，创业空间广阔。然而，东南亚各国在国情、制度、资源、禀赋等方面各有特色，存在明显差异。因此，为把握发展机遇、实现新阶段发展，各国需要在吸引外资、扩大市场与发掘经济潜力上“各展所长”，争取自身的竞争优势。“大建特建”作为杜特尔特政府首推的重点经济政策，本质上是其解决菲律宾经济社会发展问题、提升国家整体竞争力的竞争性经济策略。

2017年，杜特尔特政府为促进资本、商品、劳动力等经济要素在菲律宾国内充分流动，提升菲律宾发展竞争力，正式提出“大建特建”（Build，Build，Build，BBB）政策。“大建特建”政策目标是至2022年杜特尔特总统任期结束时，菲律宾基础设施建设支出将从2017年占国内生产总值的5.4%增加至占比7.3%。这比菲律宾过去六届政府平均基建支出占国内生产总值的2.4%比例高出约两倍。这是菲律宾政府史上规模最大的基础设施建设计划，意义非凡。

同时，“大建特建”政策与“一带一路”倡议的深度战略对接是杜特尔特政府时期中菲友好合作的重要内容，亦是“一带一路”倡议同参与国发展政策对接的生动范例，中菲两国领导高层对此予以高度重视。近年来，学界逐步关注到“大建特建”政策。国内学者主要关注两个方面：一是“大建特建”政策与中国的关系，指出“大建特建”政策中有关中国“债务陷阱论”是不成立的，部分西方媒体与菲律宾国内反对派有关中国贷款利率、菲律宾债务比例等的指控是错误的，中菲两国“一带一路”框架下的合作在“大建特建”政策当中得以深化；二是“大建特建”存在的问题，认为“大建特建”政策需要配套的税制改革以提供融资支持，其在带动菲律宾经济增长的同时存在项目经费分布失衡、忽略贫困阶层等弊端。外国学者亦主要关注两个方面：一是“大建特建”政策采取的经济手段，认为杜特尔特政府抛弃了阿基诺三世政府以政府与社会资本合作为单一的基建资金来源的做法，在“大建特建”政策中重视官方发展援助，并创新地提出混合型政府与社会资本合作；二是分析历史比较下“大建特建”政策的特点，指出与菲律宾往届政府相比，杜特尔特政府对基建投入巨大，但其在相应的制度改革与改善交通的实效上存在不足。除此之外，菲律宾政府下属国际关系与战略研究中心（CIRSS）与菲律宾发展研究所（PIDS）、亚洲开发银行及其智库对杜特尔特政府的基础设施建设情况有相关研究报告，为菲律宾政府与亚洲开发银行决策提供参考。

虽然学术界对“大建特建”政策有一定的关注与研究，但已有研究大多成文于政策提出的初期。“大建特建”政策实施五年以来呈现许多新动态、新特点和新影响，需要对此加以补充与分析。因此，本文将以菲律宾“大建特建”政策为研究对象，在前人研究的基础上，依据菲律宾政府、智库和菲律宾主流媒体的资料，探讨“大建特建”政策提出的背景、主要举措以及其实施后呈现的影响与趋势。

一 “大建特建”政策提出的背景

尽管2010年后菲律宾长期在东南亚各国中保持较高的经济增长率，但菲律宾的发展存在不全面、不均衡、低质量的深层次问题。往届政府已在发展菲律宾经济、提升竞争力的目标上采取了多方面的措施与改革，未来菲律宾要继续保持良好的增长势头，进一步扩大自身的竞争力，就需要大力加强基础设施建设。

（一）菲律宾提升竞争力的现实需求

菲律宾基础设施水平低，国际评价较差，明显落后于马来西亚等东南亚国家。在世界经济论坛全球竞争力报告的基础设施水平排名中，菲律宾2010年至2016年平均排名为第97位，同为岛国、国土分散的印度尼西亚同时期的平均排名则为第68位。该报告亦指出，菲律宾提升竞争力最大的障碍之一就是基础设施投资不足，这严重削弱了菲律宾的全球竞争力。另有调查指出，马尼拉交通拥堵在2012年造成了约24亿菲律宾比索的损失，2030年该损失将增加两倍。在过去的半个世纪里，菲律宾基础设施投入平均只占国民生产总值的2.4%，明显低于印度尼西亚、泰国、马来西亚、越南这四个国家基建投入占国民生产总值5%的平均比率。在人均基建投资方面，菲律宾仅有115美元，而马来西亚、泰国、印度尼西亚与越南分别达到705美元、522美元、314美元与284美元，是菲律宾的两倍及以上。因此，基础设施成为菲律宾争取在东南亚地区竞争优势时急需弥补的短板。

菲律宾经济发展如需突破瓶颈、促进脱贫事业，势必要完善现代基础设施。基础设施的落后、缺失使菲律宾制造业、工业和吸引外国投资皆面临困难，菲政府开设工业区的政策也无法实际发挥效用。2015年亚洲开发银行调查指出，菲律宾处贫困线下人口占比达21.6%。贫困人口分布集中于菲律宾中南部的农村山区。这些地区严重缺乏交通运输基础设施与教育就业途径，形成牢固的“贫困圈”。因此，要突破菲律宾国内制造业、工业及整体经济发展的瓶颈，并且破除贫困民众的“贫困圈”，就必须先从基础设施建设入手，完善国内交通运输网络，保证经济生产的水电稳定供应，疏通贫困发生地的交通，打通劳动力流动渠道，为菲律宾民众创业就业、扩大生产营造更好的社会基础环境。

菲律宾自然地理条件复杂，不利于基建开展，但所处地理位置蕴含巨大的发展潜力。菲律宾国土有7000多个岛屿，山地分布广，增加了国内“点到点”交通的困难，也意味着菲律宾比起其他国家更需要完善的基础设施来消解它所处自然环境的弱势与不足。当前，东盟的经济增长在很大程度上受益于制造业的崛起。菲律宾东临太平洋且邻近中国，处于东南亚乃至东亚的重要门户位置，在为全球洲际航运服务与便利自身外贸销售运输这两方面，皆可打造独特有力的竞争优势。

（二）往届政府提升竞争力的历史尝试

近30年，菲律宾历届政府为提升竞争力进行了多方面的改革与探索，累积了改革成果，经济在各时期实现了总体增长。拉莫斯政府提出了“菲律宾2000”规划框架和“1993—1998年菲律宾中期发展计划”，鼓励社会大众创业，打破保护主义并开放经济，吸引外来新资本、新技术。2001年阿罗约夫人接替埃斯特拉达担任总统，提出“747经济发展计划”，聚焦于微观经济改革，主要内容为打破国内垄断、减少生产环节的冗余花费、提高经济各产业部门的生产效率、促进私人资本企业的投资与竞争。阿基诺三世政府着重在发展服务业、吸引投资等领域施力，放宽外资进入的要求，在其执政期间菲律宾私人投资和对外贸易呈扩张态势。菲律宾国内生产总值年增长率在拉莫斯政府时期平均约为3.2%，在阿罗约政府时期平均约为4.4%，在阿基诺三世政府时期平均约为6.4%。历届政府从菲律宾经济的投资、就业、税收、国有企业转型等多个不同领域采取了刺激消费、拉动投资、增强菲律宾竞争力的举措，这些举措又多集中于“软件”性质的经济制度与规则方面。尽管经济呈现总体增长，但菲律宾依然存在明显的经济升级瓶颈、高质量发展乏力的问题。

正如图1所示，拉莫斯政府至阿基诺三世政府期间整体的基础设施投资占国民生产总值比例偏低，这与杜特尔特执政后的大幅度增长的支出投资形成鲜明对比。同时，经过历届政府的财政管控，菲律宾财政条件已有明显改善，开展大规模公共支出的能力得到提升。因此，相较于往届政府，杜特尔特政府在历史经验、道路探索的对比中开辟了加强基建的新路线，并制定了“大建特建”政策作为实现提质性发展、加强国家经济竞争力的经济策略，且相对有利的财政条件也使“大建特建”政策具有现实可行性。

“大建特建”政策是杜特尔特政府社会经济发展战略的核心政策。杜特尔特认为“大建特建”的实施将使菲律宾成为“亚洲经济新星”，开启菲律宾基建“黄金时代”与经济新腾飞。“大建特建”的角色定位体现出杜特尔特打造菲律宾竞争新优势、谋求国际竞争中更高地位的战略目的，为这一经济策略赋予竞争性的特点。对此，政府大幅扩大了对基建的投资规模，所投资金额为菲律宾历史最高。在执行“大建特建”过程中，杜特尔特政府在争取外部援助、财政制度改革、重用政府与社会资本合作多领域共同发力，全方位为“大建特建”输送资源与支持。

二 “大建特建”政策的主要举措

“大建特建”政策计划在2017—2022年将基础设施项目的公共支出提高到8万亿—9万亿菲律宾比索。自2017年政策正式提出后，划拨给“大建特建”政策的财政预算长期处于高位（见表1）。“大建特建”项目分为具有核心地位的旗舰项目与普通小型项目。旗舰项目规模大，要求高，耗费高额资金，最初设定共有75个，2019年扩大至100个，2020年进一步扩大至104个。截至2020年，普通小型项目达到4900个。在建设内容方面，交通运输的基建项目占比较大，处于优先地位（见表1），公路道路在交通运输基建中投入最多。“大建特建”主要通过外国与国际组织提供的官方发展援助（ODA）、菲律宾政府一般财政拨款（GAA）与政府与社会资本合作（PPP）三种途径筹措资金。从旗舰项目的类型来看（见图2），以国外官方发展援助为资金来源的项目个数占比最多，公私合营项目个数占比亦在逐年上升。

（一）积极外交以获取中日韩与国际机构支持

在官方发展援助方面，杜特尔特总统与中、日、韩三国开展积极友好外交，为争取资金发挥了关键作用。同时，因为“大建特建”政策本身具有的推动经济发展、改善社会环境、增加就业的务实意义，受到了以中、日、韩三国与亚洲开发银行为代表的各方的贷款或赠款资金支持。第一，杜特尔特推动中菲关系实现转圜，参与“一带一路”倡议，成功获得中国对“大建特建”政策的支持。杜特尔特总统任内五度访华，中国是杜特尔特总统上台后访问的首个非东盟成员国的国家。2016年杜特尔特访华“破冰之旅”期间，中菲联合声明与所签合作文件释放出初步的基础设施合作信号。2017年，杜特尔特在国情咨文中专门介绍中国援菲的两个“大建特建”项目并表达对中国的感谢。同年，杜特尔特出席首届“一带一路”国际合作高峰论坛，“表示‘一带一路’倡议将有力促进亚洲互联互通和经济增长，也将为菲律宾带来就业和繁荣”。2019年，杜特尔特再次出席“一带一路”国际合作高峰论坛，并表示：“菲方对共建‘一带一路’充满信心，愿用好‘一带一路’合作带来的机遇，实现国家发展目标。”杜特尔特总统主动缓解中菲紧张形势、积极参与“一带一路”的多边活动，反映出其对与中方合作的强烈需求和对“一带一路”倡议的肯定。

中国就共建“一带一路”与东南亚多个国家已达成了“政策沟通”。“一带一路”建设同《东盟互联互通总体规划2025》、越南的“两廊一圈”发展战略、印度尼西亚的“全球海洋支点”发展战略、泰国的“东部经济走廊计划”等区域或国家的战略政策实现正式对接。东南亚国家积极响应“一带一路”倡议、达成正式对接的举措成为潮流，菲律宾位列其中以相应的发展战略为对接桥梁方能把握潮流，避免错失竞争时机。2018年11月，中菲两国正式签署《中华人民共和国政府与菲律宾共和国政府关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录》与《中华人民共和国政府与菲律宾共和国政府基础设施合作规划》，实现“一带一路”倡议与“大建特建”政策的正式对接，将“大建特建”政策含义与“五通”中的“设施联通”有效融合。

在2017年发布的第一版本“大建特建”75个旗舰项目清单中，资金来源标记为“中国”的项目共35个。2017—2019年，中国向菲律宾提供27.5亿元人民币无偿援助和5亿美元软贷款以支持“大建特建”计划。截至2021年2月，中菲政府间合作项目已经完成11个，正在实施或即将启动的项目有12个，共涉及资金32.7亿美元。规模为59.5亿菲律宾比索的两个“大建特建”旗舰项目——比诺多—因特拉穆罗斯大桥（Binondo-Intramuros Bridge）、埃斯特热拉—潘塔里恩大桥（Estrella-Pantaleon Bridge）由中国无偿援助建设。中菲合作的项目数量之多、金额之高，既反映出菲律宾对中国给予基建支持的强烈需求，亦充分体现出中国的支持与资助对于“大建特建”政策落实的坚实推动作用。

第二，日本长期是菲律宾最大的ODA来源国，杜特尔特灵活回应日菲历史问题与南海问题，减少日菲合作的政治成本，同时成功获得日本的高额资金支持。2017年11月杜特尔特访日期间，杜特尔特对时任日本首相的安倍晋三表示，菲律宾要为日菲战略伙伴关系打造“黄金时代”，而二战时期日菲双方的矛盾已是“桥下的水”。日本试图挑拨南海问题以拉拢菲律宾，但杜特尔特采取了灵活表态，转移日方的针对性评论。在经济援助方面，杜特尔特承诺将确保项目尽快启动，将日方援助的项目“完成，完成，再完成”。立足于日菲的经济伙伴关系与日本长期对菲经济援助的历史基础，杜特尔特对日积极友好外交进一步扩展了双方在“大建特建”政策上的合作。

日本为“大建特建”政策提供高额资金支持，并形成基建合作专项的沟通机制。2017年，安倍晋三承诺，在未来5年通过公共部门和私营企业的渠道，稳步向菲律宾提供合计1万亿日元的经济援助。2017年10月，该援助承诺进一步落实为《日菲关于今后5年双边合作的联合声明》。根据该声明，日菲两国组成了日菲基础设施发展和经济合作高级别联合委员会，以定期跟进日菲合作的项目实施进度，保持双方信息互通，截至2020年10月，该委员会已举行10期会议。自杜特尔特总统上任至2021年1月，日菲间共签署了15项贷款协议，总额达3131.47亿菲律宾比索（约合64.4亿美元），其中82%的资金用于“大建特建”旗舰项目的建设。日本以官方发展援助与外部投资为途径深耕东南亚地区多年，“大建特建”政策为日本对菲经济援助提供了新的切入点，契合了日本对东南亚进行更具社会影响力的投资或援助的意愿。杜特尔特积极务实的回应更增强了日方扩大对菲律宾援助的倾向，而双方常态化的沟通机制则有利于促进经济援助能够按时按量地兑现落实。

第三，菲律宾重视与韩国的伙伴关系，杜特尔特的朝鲜半岛无核化立场获得韩国认可。杜特尔特在朝核问题上频繁发声并表示全力支持朝鲜半岛无核化。文在寅则回应“杜特尔特总统的支持是朝鲜半岛和平进程的重要帮助”，表示菲律宾是韩国实行“新南方政策”的关键伙伴，更高度称赞菲律宾为“东盟的未来”，承诺韩国将更积极地参与菲律宾的国家经济发展。杜特尔特称韩国为“珍贵的朋友与伙伴”，希望韩菲两国在贸易投资、可持续发展、基础设施建设与国防等领域继续保持友好合作的势头。杜特尔特对朝鲜半岛问题的表态加深了韩国对菲律宾的信任，为引入韩国对“大建特建”的支持发挥关键作用。

韩国积极支持“大建特建”政策，广泛号召韩国企业投资菲律宾。2018年韩菲双方签署经济发展合作贷款框架协议，确定韩国将在杜特尔特任期内提供10亿美元经济援助。2020年韩国向菲律宾提供5000万美元无息贷款，用于“大建特建”项目中前期评估勘测、详细工程设计和保障评估分析。时任韩国驻菲大使韩东文（Han Dong Man）更是公开号召，韩国企业应跟随杜特尔特总统的“大建特建”政策，到菲律宾“大投特投”（Invest，Invest，Invest）。2018年7月，韩国—菲律宾基础设施论坛举行，该论坛旨在面向韩国企业介绍菲律宾基建项目，吸引韩国企业参与和投资。韩国政府为“大建特建”政策提供了资金与宣传两方面的支持，推动韩国企业走进菲律宾，参与“大建特建”。

第四，杜特尔特主动向亚洲开发银行介绍当届政府的发展战略，邀请亚洲开发银行为“大建特建”提供援助与实施意见。2016年杜特尔特与时任亚洲开发银行行长的中尾武彦（Takehiko Nakao）举行会面。中尾武彦表达了对杜特尔特政府十点经济发展纲要的强烈支持与认同，表示“杜特尔特总统提出的这些改革举措令人印象深刻”，承诺将为菲律宾政府实现这些发展目标提供紧密合作与协助。2020年杜特尔特与亚洲开发银行行长浅川雅嗣（Masatsugu Asakawa）举行会面。杜特尔特首先对“亚洲开发银行长期不懈地支持菲律宾发展”表示感谢，“我们期待亚洲开发银行能够进一步加强对‘大建特建’的支持”，希望亚洲开发银行帮助菲政府提升执行社会资本与政府合作项目的能力，鼓励更多的私人企业参与“大建特建”。

亚洲开发银行长期关注菲律宾发展并提供援助，“大建特建”政策的提出促使亚洲开发银行大幅提高援助菲律宾的金额。在“大建特建”提出之初，2017年7月亚洲开发银行即承诺将大力支持杜特尔特政府，并宣布提供1亿美元贷款、500万美元的技术援助赠款用于前期项目评估。“大建特建”政策提出以前的2011年至2017年，亚洲开发银行平均每年向菲律宾贷款8亿美元。政策提出后，2018年亚洲开发银行向菲律宾贷款增加至13亿美元，2019年贷款增加至25亿美元，2020年受新冠疫情影响增加至42亿美元。2019年与2020年连续两年创下向菲律宾提供贷款的历史新高。亚洲开发银行指出，“大建特建”政策提出后，其提供给菲律宾的融资的70%都投入“大建特建”项目。亚洲开发银行对“大建特建”旗舰项目之一——马洛洛斯—克拉克铁路项目共投资27.5亿美元，此项投资成为亚洲开发银行在亚太地区对单个项目提供的最大规模融资计划。亚洲开发银行空前扩大对菲律宾援助规模的决策，反映出其对“大建特建”政策可行性与效益可观性的认可。

杜特尔特总统的高效外交与关键表态直击中菲、日菲、韩菲双边关系中的重要关切，成功邀请三个国家参与“大建特建”项目建设并提供支持。对于长期紧密联系的菲律宾与亚洲开发银行而言，“大建特建”政策的提出则成为双方扩大合作的新平台与落脚点。杜特尔特在这些外交互动中呈现积极务实的争取姿态，一方面为推广“大建特建”加分，另一方面亦体现出“大建特建”的竞争性、强劲势头与菲律宾政府执行“大建特建”的决心。

（二）发起财政制度改革以“开源增流”

“大建特建”政策投入巨大，外部的官方发展援助无法包揽所有，为此，杜特尔特政府力图在国家财政上“开源增流”。具体而言，菲律宾政府通过税收改革、增加财政收入的方式实现“开源”，通过财政预算系统改革、扩大财政投入的方式实现“增流”。

第一，杜特尔特政府实施《加速和包容税收改革法》（TRAIN），逐步推行税收改革，有效增加政府税收收入。杜特尔特政府的社会经济十点纲领中，第二点是要实现更有效率的征税与进步的税收改革。随后，杜特尔特政府将该目标落实为“综合税制改革计划”（CTRP），该计划共包括四个一揽子政策。其中，1号一揽子政策《加速和包容税收改革法》直接将“大建特建”政策写入法案。2017年12月，杜特尔特签署共和国第10963号法令《加速和包容税收改革法》，该法令于2018年1月生效。

《加速和包容税收改革法》第82节中的第F（1）条规定：“本法案生效后五年内，因本法案而新增的税收中的70%将自动划拨至资助包括‘大建特建’政策在内的基建项目。”杜特尔特政府将“大建特建”政策写入经过完整立法程序的共和国法令，以最权威的方式保障了“大建特建”政策在五年内获得稳定的财政资金支持。菲律宾财政部部长卡洛斯·多明计斯（Carlos Dominguez Ⅲ）表示，若缺少《加速和包容税收改革法》的实施，“大建特建”政策的规模将缩减30%至40%。

然而，《加速和包容税收改革法》实施后，新增税收规模与杜特尔特政府2017年的早期预估仍有较大差距。2017年菲律宾财政部预计，《加速和包容税收改革法》带来的新增税收能为25%的“大建特建”项目提供资助。这意味着菲律宾政府需要因《加速和包容税收改革法》每年获得规模为2000亿—2500亿菲律宾比索（对照表1）不等的税收收入。截至2021年1月，《加速和包容税收改革法》实施的3年来累计产生的新增税收仅有3050亿菲律宾比索。由此可见，税制改革的确为“大建特建”政策提供了一定的资金支持、法律保障，起到“开源”作用，但其支持力度并未达到菲律宾政府最初预估的水平。

第二，杜特尔特政府改革财政预算体系，持续扩大财政支出。在2019财年预算案中，菲律宾政府宣布采用全新的现金预算系统（Cash Budgeting System），这一系统与2018财年及以前所应用的以合同契约为基础的预算系统（Obligation-based Budgeting System）有所区别。2019年9月，该举措由杜特尔特签署的第91号总统行政命令得以进一步确定。

现金预算系统缩短了政府项目支付期，进一步规定了多年期项目授权。第91号总统行政命令第3节要求，国家部门在为所有多年期项目进行采购之前，必须获得菲律宾预算管理部核发的多年期合约授权。除此之外，在现金预算系统下，除非有额外的立法规定，所有部门在财年结束前仍未支出、未指定用途的财政拨款必须归还国库。缩短项目支付期有利于政府部门更精准地规划每一阶段的建设任务，避免项目建设后期出现资金冗余或资金不足的情况。在投资多年期项目时需要授权的规定，加强了预算管理部在国家财政层面对大型项目的管控能力。

2018年“大建特建”政策所获财政预算包含了2018财年结束后的两年或更长时间的待支付资金，其覆盖的支付时间长度比2019财年、2020财年的都要长。尽管2019财年、2020财年的财政投入低于2018财年的财政投入（见表1），但不能由此判断菲律宾政府2019财年、2020财年收缩了对“大建特建”的财政投入。在使用相同的现金预算系统的基础上，政府对“大建特建”政策的财政投入在2019财年至2021财年持续上升，其所占的国内生产总值比例亦持续上升。杜特尔特政府在为“大建特建”筹集更多资金、增加财政投入的同时，进行了相应的财政制度改革，使得“大建特建”的资金支出更快速高效。其中，税制改革不仅为“大建特建”扩增了资金来源，还对国内的投资创业、居民消费产生鼓励推动作用，改善国内营商环境，进一步吸引外国投资，打造菲律宾竞争新优势。

（三）重用“混合型”政府与社会资本合作模式

与前任阿基诺三世政府相似，杜特尔特政府在基础设施建设中继续引入政府与社会资本合作的方式。但与阿基诺三世政府不同，杜特尔特政府在“大建特建”政策施行前期收缩了对政府与社会资本合作的采用，并对传统的合作方式进行改革。杜特尔特政府在“大建特建”施行中后期提升了政府与社会资本合作的应用比例。

第一，杜特尔特政府将传统型政府与社会资本合作改革为混合型政府与社会资本合作（Hybrid PPP）。由于前任阿基诺三世政府采用传统型合作来进行基础设施建设进展缓慢，成果稀少，杜特尔特政府提出混合型政府与社会资本合作，具体内容为重点基建项目的建造阶段先由政府完成，后续运营、维护与维修阶段则由私营企业负责，部分非优先项目则可以继续采用传统型合作，即允许由私营企业承包项目全程的建造及后续运营、维护。杜特尔特政府认为，混合型政府与社会资本合作有利于缩减成本，节省项目建设时间。在缩减成本方面，私营企业负责项目后续运营与维护的部分，减少了政府与对该项目的投入成本。在节省项目建设时间方面，政府可以将项目建造工作与运营维护的招标工作同时进行，避免了传统型合作中必须完成项目各部分的招标方可启动项目的被动，有效节省时间。

第二，在实施“大建特建”政策过程中，杜特尔特政府不断提升政府与社会资本合作的应用比例。在“大建特建”旗舰项目清单中，以政府与社会资本合作作为资金来源的项目个数占比由2017年的3%上升至2020年的27%（见图1）。截至2021年4月，正在进行的20个政府与社会资本合作重点项目占国民生产总值2.38%。在总额为4.13万亿菲律宾比索的“大建特建”旗舰项目中，政府与社会资本合作承担了规模为1.75万亿菲律宾比索的项目建设，其金额占比达42%。在2021年“大建特建”政策预算中，政府与社会资本合作将承担4965.3亿菲律宾比索的建设，其占比最大。

就财富实力和与杜特尔特关系密切程度而言，菲律宾富商恩里克·拉松（Enrique K.Razon）、蔡启文（Ramon See Ang）等人及其财团企业是“大建特建”中政府与社会资本合作的典型对象。

恩里克·拉松拥有国际集装箱码头服务公司（ICTSI），与总统杜特尔特关系良好，得到杜特尔特的青睐。2018年，ICTSI公司建设完成菲律宾国内第一个集装箱驳船港口项目、“大建特建”政策下的首个项目——甲米地集装箱驳船码头，杜特尔特与拉松共同出席了码头启用仪式。2017年，拉松组建PMI基建公司（Prime Metroline Infrastructure Holdings）。2019年，PMI基建公司获得政府批准，负责承建价值200亿菲律宾比索的以瓦瓦大坝为主体的大型供水工程。同年，ICTSI公司向菲律宾港务局提案，计划将投资87亿菲律宾比索用于改造升级伊洛伊洛市商业港口综合体和杜曼加斯港。

蔡启文是菲律宾生力集团主席以及多家大型企业公司的总裁或持有者，是杜特尔特私人好友与竞选资助者。蔡启文曾在2016年总统选举期间公开表示支持杜特尔特，更宣誓支持杜特尔特的“毒品战”。2017年，蔡启文在政府未提出正式邀请前，主动举荐生力集团承包建设位于布拉干省的新国际机场和巴石河沿线高速公路。2020年，生力集团正式获得新马尼拉国际机场的为期50年的建造、开发、运营、维护的特许经营权。该项目总价值约为7360亿菲律宾比索，被纳入“大建特建”旗舰项目清单。2021年，政府正式批准了由生力集团投资承建的巴石河沿线高速公路升级改造项目，该高速公路项目投资约950亿菲律宾比索。生力集团另投入20亿菲律宾比索全资承担巴石河的生态环境恢复与水运升级。

就“大建特建”的建设目标和菲律宾政府的组织资源能力而言，菲律宾政府与私人资本达成健康、良好、正向的联结合作是如期推进“大建特建”的必需之举。这些私人资本的响应配合及其雄厚财力为“大建特建”注入新动能，有利于提升“大建特建”在商界的知名度，拉动菲律宾国内乃至东南亚地区更多的私人资本参与。

总体而言，杜特尔特政府在执行“大建特建”过程中，尽力争取了其他国家、国际组织的参与和支持，充分调动发挥了国内公共部门与私有企业两大主体的效能。三大举措得以基本落实，不仅稳定推进“大建特建”的开展，还体现着“大建特建”的有效可行，实现其提升菲律宾经济竞争优势的作用。

三 “大建特建”政策的影响与趋势

自2017年4月正式提出，“大建特建”政策已实施五年多，取得了一定成果，对菲律宾经济社会发展起到不可替代的作用。目前，随着小马科斯当选新一届菲律宾总统，“大建特建”正式由杜特尔特时代过渡到小马科斯时代。

（一）提升经济效率与鼓励经济发展

杜特尔特政府基础设施完成量突出，切实改善菲民众的生活质量，提升运输与发展的经济效率。阿基诺三世政府在2011—2015年完成的基建总值为8204亿菲律宾比索，而杜特尔特政府在2016—2020年完成的基建总值是其三倍，达到2.53万亿菲律宾比索。菲律宾公共工程与公路部公布，截至2021年6月，杜特尔特政府在全国范围内已经完工交付了总里程达26494公里的经新修维修或扩建的公路、5555座新建或重修的桥梁、144925间新建或维修的课室、10376个防洪设施、187个避难中心、688个医治或隔离设施。截至2022年1月，77个共价值3.51万亿菲律宾比索的旗舰项目正在执行施工。目前“大建特建”已完工并投入使用的、显著提高经济效益的代表性项目有大马尼拉高架公路三期工程（Metro Manila Skyway Stage 3）、马尼拉地铁3号线（MRT-3）升级工程等。大马尼拉高架公路三期工程有效联结了吕宋的南北部，将原有的3小时车程缩短至30分钟。马尼拉地铁3号线列车运载供应量由原来的每小时10班列车增加至23班列车，每日旅客承接量扩增至40万人次。

基建改革增强了菲律宾国内企业信心，推动菲律宾主权信用评级的提高。在新冠疫情暴发前，菲律宾中央银行调查指出企业2019年度商业预期信心指数呈总体上升趋势，由第一季度的29.4上升至第四季度的56.1，上升幅度较大。受调查的企业主表示，信心增强的原因主要在于基础设施条件的不断改善、通货膨胀的缓解与政府开支的增长。2019年4月，标准普尔将菲律宾主权信用评级提升至历史上最高的BBB+。菲律宾财政部回应，此次信用评级提升反映出政府采取的税制改革、加大对基建投入等经济政策为菲律宾带来了强劲、可持续的经济增长，今后政府将继续推动“大建特建”政策，并维持基建工作的经济可持续性。

就经济增长情况而言，杜特尔特执政后的2016年至2019年菲律宾国内生产总值增长率分别为7.1%、6.9%、6.3%、6.0%，是亚洲各国中经济增长表现较好的国家。“大建特建”的实施使菲律宾国内经济发展信心和国际预期评估均获得正向提升，实体项目的相继完工投产亦展现可观的社会经济效益。“大建特建”产出的客观成果构成了菲律宾经济竞争力的新基石、新源泉。

（二）新冠疫情期间担当提振经济的重要抓手

“大建特建”政策在新冠疫情中受挫的同时，亦成为提振菲律宾经济的重要抓手。2020年菲律宾国民生产总值下降了9.5%，2021年实现逆转并得到7.7%的经济增长率。对此，有分析指出，政府在疫情期间持续执行“大建特建”政策为失业者新增就业岗位，为供货商承包商继续提供买卖交易，基建领域相关的供应链被有力拉动。“大建特建”在菲律宾经济复苏中发挥了支柱性作用。2020年菲律宾财政部部长卡洛斯·多明计斯指出，“大建特建”是菲律宾经济复苏的基石。“大建特建”通过提供就业、刺激国内消费与投资、推动经济增长来缓解疫情导致的国内供求循环萎缩。政府继续增加2021财年“大建特建”财政预算，较2020财年预算上升8.5%（参考表1）。杜特尔特指出，“大建特建”对于2021年的经济复苏是“必不可少的”，政府计划通过“大建特建”项目新增14万至22万个工作岗位、刺激私营部门投资，从而为2021年经济复苏奠定基础。菲律宾公共工程与公路部公布，截至2021年8月，“大建特建”旗下项目在疫情期间、在菲律宾全国范围内稳定新增了148万个工作岗位，并按照项目当地法定最低工资水平支付基层建筑工人薪水，为贫困民众与失业者提供生计支持。公共工程与公路部、交通运输部2021年度主管下共完成8个“大建特建”旗舰项目，在疫情的不利环境中取得“大建特建”的重要进展。

亚洲开发银行肯定并支持“大建特建”在拉动菲律宾经济复苏方面发挥重要抓手作用。亚洲开发银行分析指出，2021年菲律宾的经济恢复与增长将稳定地由公共基础设施支出、消费者信心改善和全国范围的疫苗接种拉动。亚洲开发银行2021年至2023年将为菲律宾提供规模为94亿美元的主权贷款，这笔贷款过半将投入交通运输项目建设，对此，亚洲开发银行表示：“我们重点关注能够带来大量就业的基础设施建设项目，从而帮助菲律宾克服当前疫情带来的社会经济冲击，改善互联互通，支持菲律宾疫情期间和未来更长远的经济增长。”

“大建特建”投资巨大且多数项目处于施工阶段，杜特尔特政府必须控制资金流动与在建项目的稳定以维护已有的建设成果，减轻国家财政乃至整体经济的波动。政府进一步激发“大建特建”对生产活动的拉动作用，赋予“大建特建”以疫情后经济复苏发力点的新定位，实现了经济衰退的逆转，体现出“大建特建”对菲律宾经济所能发挥的强大的正面影响，成为菲律宾经济在疫情后的竞争优势所在。

（三）赢得国际认可与国内政治支持

“大建特建”获得其他国家领导人、国际组织的认可。中国国家主席习近平2018年在菲律宾媒体发表署名文章，指出：“当前，菲律宾人民在杜特尔特总统带领下，推动实施‘社会经济发展十点规划’、‘大建特建’，开创了国家发展欣欣向荣的局面。”亚洲开发银行行长浅川雅嗣对菲律宾改善社会经济环境、有效减贫的工作表示赞许，并再次表示会全力支持“大建特建”政策。亚洲基础设施投资银行副行长丹尼·亚历山大（Danny Alexander）爵士表示，杜特尔特政府的“大建特建”政策将对菲律宾经济发展产生长期的推动作用，菲律宾政府对基础设施建设的重视与亚洲基础设施投资银行的关切十分契合。世界银行就杜特尔特政府的财政与基建政策做出正面评价，“杜特尔特政府实行税制改革，使政府得以在基础设施和社会服务上大规模增加投资的举措受人称赞，税制改革与投资基础设施这两大举措构成了为菲律宾长期发展奠定基础的两个关键因素”。对于因“毒品战”饱受西方社会口诛笔伐的杜特尔特政府而言，这部分的正面认可意义重大，可有效带动外国资本赴菲投资。

“大建特建”巩固了菲律宾国内民众对杜特尔特政府的支持。民调机构脉搏亚洲（Pulse Aisa）2019年调查显示，73%的受访民众认为杜特尔特政府比往届政府实施了更多的基础设施项目，69%的受访民众认为杜特尔特政府在基础设施方面比往届政府做得更好。民调机构社会气象站（Social Weather Station）2019年末调查显示，菲律宾民众对杜特尔特的满意率升至其任内新高的82%。政策咨询公司公共亚洲（Publicus Asia Inc.）2020年调查显示，菲律宾民众对政府发展基础设施政策与工作成效的支持率为68.6%。总统大选年2022年民调结果显示，66.06%的民众希望下一届政府能继续执行杜特尔特政府的“大建特建”政策，延续菲律宾的基建事业。

杜特尔特政府重新执行了部分往届政府延宕的项目，补充兑现政府的官方承诺，挽回政府的信用形象。例如，马尼拉地铁7号线（MRT-7）项目发起于2001年，相关特许协议已经于2008年完成签署，但后续未进行任何施工。2016年杜特尔特政府重启7号线项目。马尼拉轻轨1号线甲米地延段（LRT-1 Cavite Extension）项目2000年获得审核批准，2007年被国会授予拨款优先权，后续亦未进行任何实质性施工。2019年，该项目在杜特尔特政府清理历史障碍后方才破土动工，并预计2024年可投入使用。除此之外，马尼拉—克拉克铁路（Manilato Clark Railway）、马尼拉轻轨2号线东延段等重要项目也被长期拖延暂停，后由杜特尔特政府重启，得以进入实际施工阶段。

大型基建项目往往吸引公众最多的关注讨论，而往届政府在项目上的延宕行为既暴露出执行力弱的缺点，亦累积了公众对政府信用的质疑。国际舆论长期批评菲律宾政局动荡、政府效率低下导致投资条件不佳的问题。杜特尔特政府直面问题，迅速推进烂尾项目，一方面直接塑造了果断决策、积极行动的良好政府形象，挽回政府信用，另一方面有力传达出基建工作不可止步不前、不可随执政者更迭或政治斗争而废止的理念，为菲律宾今后长期的基建事业起到示范作用。

（四）小马科斯政府在财政压力中接棒

2022年菲律宾总统大选中，多数总统候选人发表了对“大建特建”的接棒承诺。其中，杜特尔特在任期间最大政敌之一的副总统莱尼·罗布雷多都公开允诺“我将继续执行‘大建特建’政策”。一同表示愿意接棒的还有热门候选人曼尼·帕奎奥、伊斯科·莫雷诺等人。这些候选人的表态本质上是对菲律宾发展需求、民众民意的迎合，这意味着“大建特建”已深深扎根于广泛的主流民意，是下一届政府必须积极承接的任务。目前，小马科斯已经继任为新一任菲律宾总统，莎拉·杜特尔特则当选为新一任菲律宾副总统。这一正副总统的搭配有利于维护包括“大建特建”在内的杜特尔特政府各项政治遗产。

在竞选宣传活动中，小马科斯承诺他不仅会延续“大建特建”政策，还会进一步扩充其旗舰基建项目的数量与规模。小马科斯亦曾就“大建特建”相关的政治争议表态，“我们可能在政治上无法协同一致，但我们应该就改善菲律宾人民生活的目标达成统一。基础设施建设不仅能加速经济发展，还为菲律宾人民创造就业机会。为了我们发展国家的共同梦想，让我们团结起来”。相似地，小马科斯亦将交通运输作为基建工作中的优先项。他认为就菲律宾所处的地理位置与未来国际贸易复苏的大趋势而言，对菲律宾机场、港口、铁路的不断升级与扩张将有利于菲律宾未来成为亚洲重要物流枢纽，使菲律宾政府与人民皆受益。“大建特建”正从杜特尔特时代走进小马科斯时代并维持积极扩展的基调。其中，小马科斯将“亚洲重要物流枢纽”作为菲律宾未来的发展定位，强调建造交通运输基础设施的重要性，反映出“大建特建”将延续其带动菲律宾争取更高的地区经济地位的竞争功能。

然而，基建投入与抗击疫情产生的高额财政赤字为小马科斯政府带来管控财政与政府债务的压力，小马科斯政府需要平衡稳定国内经济与推进基建两大任务。2019年杜特尔特政府财政赤字规模约占国民生产总值3.4%，2020年赤字占比大幅上升至7.6%，赤字规模达到了1.36万亿菲律宾比索，成为2020年亚洲各国中赤字比例最高的国家之一。2019年录得的债务存量占国民生产总值的39.6%这一历史新低点比例被打破，2020年债务存量占比上升至53.5%。2021年的财政支出达到菲律宾历史最高，财政赤字规模进一步扩大到1.67万亿菲律宾比索，占国民生产总值的8.6%。财政情况要求小马科斯政府加强对宏观经济形势的把控，在基建资金规划上扬长避短。小马科斯政府宣布，鉴于当前菲律宾处于通胀上升的形势，政府将在继续执行旗舰项目建设的同时，优先扶持有助于粮食安全、稳定粮食价格的基建项目。

结语

作为一项竞争性经济策略，“大建特建”政策在战略定位、主要举措、实施后产生的影响与趋势三方面均以提升菲律宾竞争力、克服菲律宾经济发展深层次问题、实现经济增长新突破为核心。“大建特建”是菲律宾史上规模最大的基础设施建设规划，杜特尔特政府认为“大建特建”将使菲律宾成为“亚洲经济新星”，小马科斯政府则希望菲律宾通过“大建特建”的实施成为未来“亚洲重要物流枢纽”。“大建特建”的三大举措得以落实，为菲律宾今后的发展积攒了优良的外部援助关系，清扫了制度障碍，激活了社会资源并丰富了政府升级基建的力量来源，多管齐下提升了菲律宾整体经济竞争优势。“大建特建”政策作为共建“一带一路”倡议对接的典型案例，中菲友好关系在对接过程中得以深化。随着小马科斯总统接任，我国应继续密切与菲律宾政界、商界、社会民众的沟通联系，善用常态化沟通机制保持两国的信息同步，增进互信，在项目稳定安全的基础上进一步延续并升级同“大建特建”政策的正式对接，推进在建合作项目的高效落实，在中菲两国共建“一带一路”的宝贵实践中发扬人类命运共同体理念。