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简评《明智的抱负：澳大利亚新政府对外政策的优先任务》
发布日期：2013-09-23
澳大利亚联邦政府大选已经尘埃落定。国际事务观察家们都在密切注视着新当选的自由党—国家党联盟的外交政策动向。而对于澳大利亚国内智库来讲，这显然也是一个影响政府决策的绝佳时机。澳大利亚著名独立智库，罗伊国际政策研究所日前便发布了一份报告，对澳大利亚新政府对外政策的优先任务提出了建议。这份建议报告中多处涉及澳大利亚的对华政策，因此十分值得我们注意。本文拟对此份报告的主要观点予以介绍并略加评论。
在罗伊研究所的专家们看来，中国的崛起及与之相伴的全球战略经济秩序的变革显然充满了诸多的不确定性。在这样一个大变革、大重组的年代，澳大利亚有两种选择。要么是采取守势，期望自己能够幸运地躲过危险。要么是直面挑战并抓住各种机遇，以实现澳大利亚的安全与繁荣。报告认为澳大利亚必须选择后者，具备“明智的抱负”（Judicious Ambiton）。所谓“抱负”，意即澳大利亚必须主动谋势，积极布局，以实现其国家利益并积极承担起国际责任。所谓“明智”，又意味着澳大利亚的新政府必须更加谦虚与务实，更加策略地规划其对外政策图景。为此，罗伊研究所确定了澳大利亚对外政策的五大优先任务。
恢复对防务领域的关注与资金支持
面对着日趋复杂的地区战略环境，分配于澳大利亚军队的预算却在不断下降。报告指出，澳大利亚新一届政府必须恢复对国防建设的资金支持，同时制定更加清晰明确的防务战略，并就美澳同盟关系的未来进行更加深入的思考。中国的崛起与美国的“再平衡”显然是地区战略秩序变革的关键因素，进而对澳大利亚的防务战略产生深远的影响。无论是中日、中菲领海争端的升级还是朝鲜半岛有事，作为美国的铁杆盟友，澳大利亚都必须做好可能被卷入其中的准备。此外，南太平洋及东帝汶随时可能发生的治理危机也要求澳大利亚防务力量必须具有快速的反应能力。因此，澳大利亚政府必须：（1）给予澳大利亚军队以更明确的政治指导及更清晰的战略部署；（2）保证防务开支以每年至少3%的速度增长，以确保澳大利亚在本地区的军事优势不至于丧失；（3）积极配合美国在亚洲军事及外交的“再平衡”战略，通过在南太发挥领导作用，提供海洋态势预警，建立与中国及印尼的沟通渠道，分享情报，在危急时刻提供建议等方式，为美国盟友分担更多的责任。
为“二十国集团”注入活力
澳大利亚即将在2014年担任“二十国集团”峰会（G20）的主席国。报告认为这是澳大利亚发挥国际影响力，积极主动塑造国际格局的大好时机。自2008年创立以来，G20已经成为推动国际经济合作的重要平台，在应对国际金融危机中扮演了重要角色。然而，报告指出国际社会对于G20的热情却正在消退，澳大利亚必须利用好主席身份，为G20注入新的活力，树立G20举办的新标准。为此，新政府必须对G20的举办模式做出一些改革，以提高此会议的效率。首先，G20的会议成果必须以更高效的形式传播出去，例如，可以以一份简短的领导人宣言呈现，以代替以前冗长的公报，并突出G20在改善民生方面所取得的各项成就。澳大利亚政府总理还需就G20会议召开问题与各国领袖早作沟通，确保各大国的出席，以保证G20的权威性。为了确保各项筹备工作的顺利进行，政府应委派一位议会议员专司其职。报告尤其强调，澳大利亚总理需要对于本次G20会议的各项议题早作定夺。其中，比较重要的议题包括：复兴多边贸易体系，应对全球气候变化，提升G20财长会议重要性，打击不当避税等。
充实中澳战略对话的内涵
作为澳大利亚第一大贸易伙伴，中国显然必成为新政府对外关系的重点关注。2013年4月，中澳两国政府决定建立战略伙伴关系，并将开起年度高层对话，以在政治、经济及军事等领域进行密切沟通。在罗伊专家看来，这一最新进展恰是澳大利亚大展宏图的时机。报告提出了发展中澳关系的三点具体建议。其一，澳中两国分别作为2014年G20峰会及亚太经合组织（APEC）主席国，应积极推动全球贸易自由化进程，遏制贸易保护主义抬头的趋势。为此，中澳两国可共同发布一份支持全球贸易协定的联合声明，以向国际社会表明立场。其二，新政府可考虑在达尔文市建立“人道主义救援与灾害救助培训中心”，并邀请中国参加。借此机制，澳大利亚可鼓励中国更多地参与到本地区的防务合作，促进中澳两军的交流，并同时打消中国关于美国在达尔文基地轮训的疑虑。其三，中澳两国应积极探索签署双边投资协议（BIT）的可行性。在2013年7月举行的中美战略经济对话中，BIT谈判取得突破性进展。中国对外国投资表现出更加欢迎的态度。澳大利亚要抓住这一机会，推进中澳的双边投资增长。
加强与中国在南太平洋地区的合作
南太地区长久以来是澳大利亚发挥主导性作用的区域，堪称澳大利亚的“前花园”。澳大利亚作为南太国家的最重要“金主”，对南太的政治经济都有着无可替代的影响力。然而，这一情势却伴随着中国的介入而悄然改变。虽然，与澳大利亚48亿美元（2006年—2011年期间）的援助额相比，中国仅为其五分之一还不到，但来自中国的投资与援助的快速增长还是引起了澳大利亚政策精英的焦虑。太平洋岛国们也借势在中澳之间寻求平衡，以图摆脱对澳大利亚的依赖，例如斐济便积极鼓励中国加强对该地区事务的参与。报告建议，澳大利亚不必畏惧于中国对南太事务的参与，而应该更为积极主动地寻求与中国的合作。新政府应落实与中国达成的有关在南太加强合作的共识并开展务实合作。南太事务还应被列入中澳高层政治对话的重点议题。中澳需要在南太事务方面加强协调与沟通，以保证各方利益得到关切，并最终促进太平洋岛国的福祉。
用新的方法解决人口走私问题
人口走私问题已经在澳大利亚国内高度政治化。事实上，本次澳大利亚政府大选中辩论最多的外事话题便非此话题莫属。然而，正如罗伊专家指出，大选中所承诺的那种意图一劳永逸的解决方法是不存在的。新政府必须采取更加具有可持续性及可衡量的方法来渐进解决此问题。政府首先要做的就是转变态度，以更加务实的精神来分析这一问题的根源并直面这一问题的复杂性。政府必须向人民提供更为实际的承诺，而不是一味回避现实。第二，政府的相关政策制定必须立足于实际调查的基础之上，并且任何政策计划都必须符合国内及国际的相关法律。第三，政府必须能够充分进行政策咨询，广泛收集来自公民社会，学界等各方面意见，以获得更为具体可行的解决方案。第四，政府必须认识到人口走私不是一国单边可以解决的问题，必须将该问题的解决放在地区及全球合作框架之中。最后，政府必须继续支持澳大利亚吸引优秀移民的政策，不能因为非法移民现象便“因噎废食”。
笔者认为以上五个政策领域的确应是澳大利亚新政府对外政策的重点。其中关于中澳两军可在人道主义救援方面展开合作及两国应在南太事务上加强沟通的建议非常具有建设性。然而，笔者却并不认为这些所谓“明智的抱负”都能取得实际的效果。首先，必须注意到澳大利亚国内财政正经历紧缩时期，而报告所建议的目标却需要新政府在国防开支上进行大量投入。我们不要忘记，自由党—国家党联盟所奉行的主要是有利于大企业的减税政策。竞选过程中，联盟领袖阿博特便已经对大企业许下诺言，要取消碳税和对矿业巨头们征收的暴利资源税。阿博特甚至要砍掉大量的政府职务以节约预算。在这种情况下，又如何能够在国防预算上有大的改善呢。第二，报告中要求新政府能够充分利用好G20举办的契机，提升澳大利亚的影响力。然而，多边机制是否能发挥影响力，在很大程度，取决于这个机制中的主要国家是否有足够的政治意愿进行合作。报告中所建议的议题的确非常重要，但是我们不必期待仅凭澳大利亚的号召力便可以在相关问题上取得突破。第三，人口走私问题在澳大利亚国内已经高度政治化。联盟政府之上台有很大一部分原因是在于利用了选民对于工党政府未能有效治理难民船偷渡问题的不满心理。因此，阿博特必然急于要在此问题上有所行动，以稳固其民众基础。新政府便很难做到如报告所建议的那样采取渐进的方式来处理人口走私问题，至少在联盟执政初期是很难达到这个目标的。第四，暂不论实现这些“抱负”的内外条件是否具备，就连这些“抱负”之间也存在着矛盾。第一条的积极配合美国“再平衡”与第三条中加强与中国关系的建议之间是否可以很好地协调与统一呢，恐怕也要画上一个巨大的问号。
（报告全文请见：Lowy Institute for International Policy, “Judicious Ambition: International Policy Priorities for the New Australian Government”, September 2013, http://www.lowyinstitute.org/publications/judicious-ambition-international-policy-priorities-new-australian-government, 2013-9-22.）
在罗伊研究所的专家们看来，中国的崛起及与之相伴的全球战略经济秩序的变革显然充满了诸多的不确定性。在这样一个大变革、大重组的年代，澳大利亚有两种选择。要么是采取守势，期望自己能够幸运地躲过危险。要么是直面挑战并抓住各种机遇，以实现澳大利亚的安全与繁荣。报告认为澳大利亚必须选择后者，具备“明智的抱负”（Judicious Ambiton）。所谓“抱负”，意即澳大利亚必须主动谋势，积极布局，以实现其国家利益并积极承担起国际责任。所谓“明智”，又意味着澳大利亚的新政府必须更加谦虚与务实，更加策略地规划其对外政策图景。为此，罗伊研究所确定了澳大利亚对外政策的五大优先任务。
恢复对防务领域的关注与资金支持
面对着日趋复杂的地区战略环境，分配于澳大利亚军队的预算却在不断下降。报告指出，澳大利亚新一届政府必须恢复对国防建设的资金支持，同时制定更加清晰明确的防务战略，并就美澳同盟关系的未来进行更加深入的思考。中国的崛起与美国的“再平衡”显然是地区战略秩序变革的关键因素，进而对澳大利亚的防务战略产生深远的影响。无论是中日、中菲领海争端的升级还是朝鲜半岛有事，作为美国的铁杆盟友，澳大利亚都必须做好可能被卷入其中的准备。此外，南太平洋及东帝汶随时可能发生的治理危机也要求澳大利亚防务力量必须具有快速的反应能力。因此，澳大利亚政府必须：（1）给予澳大利亚军队以更明确的政治指导及更清晰的战略部署；（2）保证防务开支以每年至少3%的速度增长，以确保澳大利亚在本地区的军事优势不至于丧失；（3）积极配合美国在亚洲军事及外交的“再平衡”战略，通过在南太发挥领导作用，提供海洋态势预警，建立与中国及印尼的沟通渠道，分享情报，在危急时刻提供建议等方式，为美国盟友分担更多的责任。
为“二十国集团”注入活力
澳大利亚即将在2014年担任“二十国集团”峰会（G20）的主席国。报告认为这是澳大利亚发挥国际影响力，积极主动塑造国际格局的大好时机。自2008年创立以来，G20已经成为推动国际经济合作的重要平台，在应对国际金融危机中扮演了重要角色。然而，报告指出国际社会对于G20的热情却正在消退，澳大利亚必须利用好主席身份，为G20注入新的活力，树立G20举办的新标准。为此，新政府必须对G20的举办模式做出一些改革，以提高此会议的效率。首先，G20的会议成果必须以更高效的形式传播出去，例如，可以以一份简短的领导人宣言呈现，以代替以前冗长的公报，并突出G20在改善民生方面所取得的各项成就。澳大利亚政府总理还需就G20会议召开问题与各国领袖早作沟通，确保各大国的出席，以保证G20的权威性。为了确保各项筹备工作的顺利进行，政府应委派一位议会议员专司其职。报告尤其强调，澳大利亚总理需要对于本次G20会议的各项议题早作定夺。其中，比较重要的议题包括：复兴多边贸易体系，应对全球气候变化，提升G20财长会议重要性，打击不当避税等。
充实中澳战略对话的内涵
作为澳大利亚第一大贸易伙伴，中国显然必成为新政府对外关系的重点关注。2013年4月，中澳两国政府决定建立战略伙伴关系，并将开起年度高层对话，以在政治、经济及军事等领域进行密切沟通。在罗伊专家看来，这一最新进展恰是澳大利亚大展宏图的时机。报告提出了发展中澳关系的三点具体建议。其一，澳中两国分别作为2014年G20峰会及亚太经合组织（APEC）主席国，应积极推动全球贸易自由化进程，遏制贸易保护主义抬头的趋势。为此，中澳两国可共同发布一份支持全球贸易协定的联合声明，以向国际社会表明立场。其二，新政府可考虑在达尔文市建立“人道主义救援与灾害救助培训中心”，并邀请中国参加。借此机制，澳大利亚可鼓励中国更多地参与到本地区的防务合作，促进中澳两军的交流，并同时打消中国关于美国在达尔文基地轮训的疑虑。其三，中澳两国应积极探索签署双边投资协议（BIT）的可行性。在2013年7月举行的中美战略经济对话中，BIT谈判取得突破性进展。中国对外国投资表现出更加欢迎的态度。澳大利亚要抓住这一机会，推进中澳的双边投资增长。
加强与中国在南太平洋地区的合作
南太地区长久以来是澳大利亚发挥主导性作用的区域，堪称澳大利亚的“前花园”。澳大利亚作为南太国家的最重要“金主”，对南太的政治经济都有着无可替代的影响力。然而，这一情势却伴随着中国的介入而悄然改变。虽然，与澳大利亚48亿美元（2006年—2011年期间）的援助额相比，中国仅为其五分之一还不到，但来自中国的投资与援助的快速增长还是引起了澳大利亚政策精英的焦虑。太平洋岛国们也借势在中澳之间寻求平衡，以图摆脱对澳大利亚的依赖，例如斐济便积极鼓励中国加强对该地区事务的参与。报告建议，澳大利亚不必畏惧于中国对南太事务的参与，而应该更为积极主动地寻求与中国的合作。新政府应落实与中国达成的有关在南太加强合作的共识并开展务实合作。南太事务还应被列入中澳高层政治对话的重点议题。中澳需要在南太事务方面加强协调与沟通，以保证各方利益得到关切，并最终促进太平洋岛国的福祉。
用新的方法解决人口走私问题
人口走私问题已经在澳大利亚国内高度政治化。事实上，本次澳大利亚政府大选中辩论最多的外事话题便非此话题莫属。然而，正如罗伊专家指出，大选中所承诺的那种意图一劳永逸的解决方法是不存在的。新政府必须采取更加具有可持续性及可衡量的方法来渐进解决此问题。政府首先要做的就是转变态度，以更加务实的精神来分析这一问题的根源并直面这一问题的复杂性。政府必须向人民提供更为实际的承诺，而不是一味回避现实。第二，政府的相关政策制定必须立足于实际调查的基础之上，并且任何政策计划都必须符合国内及国际的相关法律。第三，政府必须能够充分进行政策咨询，广泛收集来自公民社会，学界等各方面意见，以获得更为具体可行的解决方案。第四，政府必须认识到人口走私不是一国单边可以解决的问题，必须将该问题的解决放在地区及全球合作框架之中。最后，政府必须继续支持澳大利亚吸引优秀移民的政策，不能因为非法移民现象便“因噎废食”。
笔者认为以上五个政策领域的确应是澳大利亚新政府对外政策的重点。其中关于中澳两军可在人道主义救援方面展开合作及两国应在南太事务上加强沟通的建议非常具有建设性。然而，笔者却并不认为这些所谓“明智的抱负”都能取得实际的效果。首先，必须注意到澳大利亚国内财政正经历紧缩时期，而报告所建议的目标却需要新政府在国防开支上进行大量投入。我们不要忘记，自由党—国家党联盟所奉行的主要是有利于大企业的减税政策。竞选过程中，联盟领袖阿博特便已经对大企业许下诺言，要取消碳税和对矿业巨头们征收的暴利资源税。阿博特甚至要砍掉大量的政府职务以节约预算。在这种情况下，又如何能够在国防预算上有大的改善呢。第二，报告中要求新政府能够充分利用好G20举办的契机，提升澳大利亚的影响力。然而，多边机制是否能发挥影响力，在很大程度，取决于这个机制中的主要国家是否有足够的政治意愿进行合作。报告中所建议的议题的确非常重要，但是我们不必期待仅凭澳大利亚的号召力便可以在相关问题上取得突破。第三，人口走私问题在澳大利亚国内已经高度政治化。联盟政府之上台有很大一部分原因是在于利用了选民对于工党政府未能有效治理难民船偷渡问题的不满心理。因此，阿博特必然急于要在此问题上有所行动，以稳固其民众基础。新政府便很难做到如报告所建议的那样采取渐进的方式来处理人口走私问题，至少在联盟执政初期是很难达到这个目标的。第四，暂不论实现这些“抱负”的内外条件是否具备，就连这些“抱负”之间也存在着矛盾。第一条的积极配合美国“再平衡”与第三条中加强与中国关系的建议之间是否可以很好地协调与统一呢，恐怕也要画上一个巨大的问号。
（报告全文请见：Lowy Institute for International Policy, “Judicious Ambition: International Policy Priorities for the New Australian Government”, September 2013, http://www.lowyinstitute.org/publications/judicious-ambition-international-policy-priorities-new-australian-government, 2013-9-22.）