沈予加：《中国低息贷款危害巴新主权？》

　　2018年9月5日，我中心副研究员沈予加博士在《凤凰周刊》发表文章《中国低息贷款危害巴新主权？》，全文如下：

　　随着2018年亚太经合组织（APEC）会议的临近，南太岛国巴布亚新几内亚的名字频频见诸报端，随之而来中巴新关系也成为西方媒体关注的焦点。近日，哈佛大学出版的《债务外交》报告，将中国同南太平洋岛国的关系推上国际媒体的“热搜”榜。

　　美国《华尔街日报》宣称，由于巴新的能源繁荣未能如期而至，中国通过大量的低息贷款满足巴新基础设施建设的需求，趁机扩大在该国的影响力；澳大利亚媒体也借机渲染中国在巴新逐渐扩大的影响力，并指责中国的低息贷款将导致巴新政府陷入债务危机甚至主权危机。

　　但事实远非如此。现任总理奥尼尔执政之前，巴新政局一直处于不太稳定的状态——中央政府对地方的控制较弱，民选官员都疲于应付选举，较难专心政务。近年来，随着政局逐步稳定，为了提高国家的国际影响力，现任政府开始积极举办多项国际活动，参与多边外交。作为一个85%的人口居住在偏远农村、依靠原始小农耕种的南太岛国，巴新想在11月举办APEC峰会，既需要领导人的魄力和胆识，也迫切需要改善相关基础设施。

　　中国渐成巴新最大援助国

　　巴新是大洋洲第二大国家，自独立以来，该国长期与澳新形成较为稳定的经贸关系，但由于长期依靠资源出口，巴新呈现出“荷兰病”的一些特征：汇率较高，除矿业以外的产业发展较为滞后，在国际竞争中缺乏优势；加之治安情况较差，对外资吸引力较弱。

　　根据国际货币基金组织（IMF）的数据，巴新2017年国内生产总值增长2.2%，低于2016年的2.4%，更远低于巴新政府几年前的预测——预计增长21%。由于经济放缓以及政府赤字扩大，标准普尔于今年4月将巴新的信用评级从Ｂ+下调至Ｂ，并预计到2021年，巴新政府债务与国内生产总值的比率将从目前的30%上升至40%。因此，如何吸引外资成为政府的空前挑战。

　　毋庸讳言，中国在巴新的“存在感”以空前速度上升，中国建筑行业在全球竞争中的优势在这里得到淋漓尽致的发挥。巴新首都莫尔兹比港的建修工地，随处可见中资企业的围栏，首都机场通往APEC 会场的道路也由中国出资修建。中国目前对巴新的援助项目主要集中在港口、机场、道路和电站等基础设施建设。这些项目主要由中国进出口银行提供贷款，中资企业承建。

　　根据澳大利亚罗伊国际政策研究所发布的报告显示，中国已在2017年成为南太平洋第二大援助国。报告显示，自2011年以来，中国对南太平洋地区的捐助和优惠贷款总值为13亿美元，超过了新西兰的12亿美元。去年11月，中国承诺为巴新提供35亿美元的低息贷款援助以修建道路，这项承诺若能实现，中国将成为巴新最大援助国。

　　一些外媒所诟病的是，中国为巴新提供的援助更多是以低息贷款的形式而非无偿援助，这导致巴新政府欠下中国进出口银行近19亿美元低息贷款，占其债务总额近四分之一。

　　目前，巴新政府公布的债务占国民生产总值的30%，IMF估算的数值为56%。虽然债务与国民生产总值的比例是考察一国债务是否合理的重要参考数据，但绝大多数经合组织国家的债务与国民生产总值之比都超过100%。将巴新的债务与国民生产总值的比例放到其历史数据中看，这个数据并不突出。

　　在1990年代末、20世纪初，巴新的债务与国民生产总值之比一直在50%以上徘徊，到2002年后才逐渐下降。中国对巴新的大量援助则是2000年以后才逐渐开始的。大多数岛国由于自身经济体量较小，其国民生产总值的波动往往较大。如果只看静态数据，意义不大。

　　让外界更为担忧的是，中国目前在南太平洋地区的援助虽然只占1/5，但已是该地区第二大援助国，超过新西兰、日本和美国，仅次于澳大利亚。但说中国在巴新的影响力将超过澳大利亚，也与事实不符。作为巴新最大援助国，澳大利亚在南太平洋地区尤其是密克罗尼西亚地区一直扮演地区领导者的角色。2006年-2016年，澳大利亚在巴新累计援助高达77亿美元，中国只有10.7亿美元。

　　虽说澳大利亚近年来的对外援助总额一直在下降，对巴新的援助却上升到历史高位。今年澳大利亚对外援助的1/3将投放到南太地区，巴新是其中获得援助最多的国家。有学者直言，澳大利亚对巴新的援助数额的增加，是为了应对中国在该地区日益增加的影响力。

　　在澳大利亚和巴新生活过的人会发现，无论从生活方式还是商业文化看，两国十分接近，巴新在政治、经济和社会方面都沿袭澳大利亚的一些规则。例如，巴新入境卡的设置和澳大利亚的入境卡设置十分相似，难以兑换的基纳（巴新货币）在澳大利亚各大城市都能找到兑换点，两国的电源插头设置都采用澳标。不论是在莫尔兹比港或是在外岛地区，澳大利亚裔商人随处可见，巴新政府也雇佣了许多二代澳裔移民。

　　南太岛国为何需要基建项目

　　澳大利亚对巴新的援助总额虽然高，但数字并不代表一切。澳大利亚对巴新的援助主要集中在教育、医疗、性别平等和公共治理等领域，较少涉及基础设施建设。2016-2017年，通过相关资助项目，澳大利亚为巴新894名公务员提供公共治理的课程。澳大利亚在提供此类援助时也强调性别参与等议题，强调男女学员比例的相同。自巴新独立以来，澳大利亚一直将教育放在对巴新援助的首位，基本上每年都为巴新提供小学教科书和小学教师的培训课程。

　　相比来说，中国的对外援助政策更加立足于受援国立场，有关援助项目的确认一般要与受援国进行沟通。从某种意义来讲，这些项目能够直接解决巴新发展过程中遇到的瓶颈问题。这也是为什么中国的对外援助受到当地政府欢迎的原因。

　　将大量资金投入基础设施建设，巴新不是特例。欧盟研究报告曾指出，小岛国家“缺乏国际市场的资金，对资本流动、外汇波动存在脆弱性”，小国政府需要为基础设施建设承担更大的经济责任。这一现象在南太岛国表现得极为显著。南太国家政府因本地和外来投资不足，不得不在基础设施领域给予更高比例的投入。

　　根据亚洲开发银行的数据，2004年巴新马绍尔政府投入交通和市政设施等基础设施开支占国内生产总值的比例高达70%-80%，2006年该比例亦高达64%。在巨大的资金缺口面前，由于对外部经济依赖性强，交易投资成本高，加之自身竞争力不足，获得国际长期贷款和投资的难度大，许多太平洋岛国只能更大程度依赖政府间的优惠贷款和援助资金。

　　巴新大部分地区尤其西部高地省份，绵延的大山被河流分割，没有公路和跨河大桥，交通运输依靠最原始的方式，不论是农作物还是矿产都很难运出来。基础设施建设既是关乎巴新经济发展和民生的重大议题，也是中国“一带一路”倡议的重要关注方面，这方面的合作切合两国国情。

　　经贸方面，巴新渔业、矿产资源较为丰富，但自身开发能力存在欠缺，与中国能形成互补。政治方面，南太尚有台湾的所谓“邦交国”，中国增进与这一地区的接触也是一种必然。而巴新是南太地区的地区大国，可起到一定示范作用。

　　中国在南太平洋对外政策的重点亦服务于其台湾政策。南太平洋地区有8 个国家已经同中国大陆建立外交关系，分别是：斐济、萨摩亚、巴布亚新几内亚、瓦努阿图、密克罗尼西亚、库克群岛、汤加和纽埃，但台湾在该地区还有6个“邦交国”。美国国会美中经济暨安全检讨委员会（USCC）6月发布报告称，中国大陆过去5年加强与太平洋岛国的接触，如解放军医疗船为南太岛国国民提供免费治疗，军舰在太平洋岛国港口的停靠也增加，这一方面是因为南太平洋岛国对大陆在太平洋近海防御中的战略作用不容小觑，同时也可以挤压台湾的国际空间，“近来若干举措显示，海峡两岸在太平洋岛国间的竞争再度加剧”。